Sociedade Civil e Espaço Global

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1 – O Renascimento do Conceito de Sociedade Civil

O ressurgimento contemporâneo do conceito de sociedade civil tem sido interpretado como a expressão teórica da luta dos movimentos sociais contra o autoritarismo dos regimes comunistas e das ditaduras militares em várias partes do mundo, especialmente na Europa Oriental e na América Latina.

Nas democracias liberais do ocidente, esse conceito tem sido considerado como desprovido de potencial crítico para examinar as disfunções e injustiças da sociedade, ou como pertencente às formas modernas iniciais da filosofia política que se tornaram irrelevantes para as sociedades complexas de hoje. Entretanto, o conceito de sociedade civil vem sendo cada vez mais usado para indicar o território social ameaçado pelos mecanismos politico-administrativos e econômicos, bem como para apontar o lugar fundamental para a expansão potencial da democracia nos regimes democrático-liberais do ocidente.

Com efeito, a história da modernidade ocidental mostrou como as forças espontâneas da economia de mercado capitalista, tanto quanto o poder administrativo do Estado moderno, ameaçaram a solidariedade social, a justiça social e a autonomia dos cidadãos. Segundo Cohen e Arato, somente um conceito de sociedade civil devidamente diferenciado da economia – e portanto da “sociedade burguesa”- pode tornar-se o centro de uma teoria social e política crítica nas sociedades onde a economia de mercado já desenvolveu ou está em processo de desenvolver sua própria lógica autônoma. Assim, apenas uma reconstrução com base num modelo tripartite, distinguindo sociedade civil tanto do Estado quanto da economia, tem possibilidade de servir ao papel de oposição democrática desempenhado por este conceito nos regimes autoritários bem como de renovar o seu potencial crítico nas democracias liberais (Cohen e Arato, 1992).

A sociedade civil, segundo essa concepção, é concebida como a esfera da interação social entre a economia e o estado, composta principalmente pela esfera íntima (família), pela esfera associativa (especialmente associações voluntárias), movimentos sociais e formas de comunicação pública. A sociedade civil moderna, criada por intermédio de formas de auto-constituição e auto-mobilização, se institucionaliza através de leis e direitos subjetivos que estabilizam a diferenciação social. As dimensões de autonomia e institucionalização podem existir separadamente, mas ambas seriam necessárias a longo prazo para a reprodução da sociedade civil.

A sociedade civil não engloba toda a vida social fora do estado e da economia. É necessário distinguir a sociedade civil tanto de uma sociedade política de partidos, organizações políticas, parlamentos, quanto de uma sociedade econômica composta de organizações de produção e distribuição, em geral empresas, cooperativas, firmas etc. As sociedades política e econômica surgem da sociedade civil, partilham com ela algumas formas de organização e comunicação, e se institucionalizam através de direitos (especialmente direitos políticos e de propriedade) conjuntamente com o tecido de direitos que asseguram a sociedade civil moderna.

Mas os atores da sociedade política e econômica estão diretamente envolvidos com o poder do estado e com a produção econômica visando a lucro, que eles buscam controlar e gerir. Não podem permitir-se subordinar seus critérios estratégico-instrumentais aos padrões de integração normativa e comunicação aberta característicos da sociedade civil. O papel político da sociedade civil não está diretamente relacionado à conquista e controle do poder, mas à geração de influência na esfera pública cultural. O papel mediador da sociedade política entre a sociedade civil e o estado é indispensável, assim como o enraizamento da sociedade política na sociedade civil.

O mesmo pode ser dito quanto à relação entre sociedade civil e sociedade econômica, embora, historicamente, sob regime capitalista, a sociedade econômica tenha sido mais hermética à influência da sociedade civil que a sociedade política. Apesar disso, a legalização dos sindicatos e o papel das negociações coletivas testemunham a influência da sociedade civil sobre a econômica que desempenha, assim, um papel mediador entre a sociedade civil e o sistema de mercado.

A sociedade civil representa apenas uma dimensão do mundo sociológico de normas, práticas, papéis, relações, competências ou um ângulo particular de olhar este mundo do ponto de vista da construção de associações conscientes, vida associativa, auto-organização e comunicação organizada. A sociedade civil tem, assim, um âmbito limitado, é parte da categoria mais ampla do “social” ou do “mundo da vida”. Ela se refere às estruturas de socialização, associação e formas organizadas de comunicação do mundo da vida na medida em que elas estão sendo institucionalizadas.

Nas democracias liberais, a sociedade civil não está, por definição, em oposição à economia e ao estado. As concepções de sociedade econômica e política expostas acima referem-se a esferas de mediação mediante as quais a sociedade civil poderá exercer influência sobre os processos politico-administrativos e econômicos. Uma relação antagonista da sociedade civil, ou de seus atores, com a economia ou o estado surge apenas quando fracassam essas mediações, ou quando as instituições da sociedade econômica e política servem para isolar a tomada de decisões da influência de iniciativas e organizações sociais, participação e formas diversas de discussão pública (Cohen e Arato, 1992).

A categoria de sociedade civil foi resgatada da tradição da teoria política clássica e reelaborada mediante uma concepção que apresenta os valores e interesses da autonomia social contrapostos tanto ao estado moderno quanto à economia capitalista. Além das antinomias de estado e mercado, público e privado, gesellschaft e gemeinschaft, reforma e revolução, a noção de defesa e democratização da sociedade civil parece ser o melhor caminho para caracterizar as novas formas contemporâneas de auto-organização e auto-constituição.

Em meio a inúmeras ambiguidades de sentido relacionadas ao emprego da expressão sociedade civil, a concepção que adotamos assume uma defesa da sociedade civil moderna capaz de preservar sua autonomia e formas de solidariedade em face do estado e da economia. Esse “terceiro caminho” busca, em outras palavras, garantir a autonomia da economia e do estado moderno ao mesmo tempo em que protege a sociedade civil da penetração destrutiva realizada por aquelas duas esferas. Não só protege, como garante a diferenciação da sociedade civil do que Habermas chamou de “sistema” – o estado e o mercado – bem como sua influência reflexiva sobre essas duas esferas através das instituições da sociedade política e econômica. *

É importante ressaltar que as normas da sociedade civil – direitos individuais, privacidade, associações voluntárias, legalidade formal, pluralidade, publicidade, livre iniciativa – foram institucionalizadas de forma heterogênea e contraditória nas sociedades ocidentais, entrando em conflito com a lógica econômica do lucro e a lógica política do poder. Daí a importância dos movimentos sociais que surgiram para defender os espaços de liberdade ameaçados pela lógica do “sistema” .

É verdade que a política da sociedade civil não se resume à contestação realizada, entre outras coisas, pelos movimentos sociais. Fazem também parte de sua política as formas institucionais normais de participação – votar, militar em partidos políticos, formar grupos de interesse ou lobbies.
Mas a dimensão utópica de uma política radical parece preferir o nível da ação coletiva. A relação entre ação coletiva e sociedade civil é muito importante para a constituição desse novo paradigma. Além de todos os modelos funcionalistas e pluralistas, a sociedade civil deixa de ser vista apenas de forma passiva, como um conjunto de instituições, para ser percebida também ativamente, como o contexto e o produto de atores coletivos que se auto-constituem.

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* O projeto implícito nesta concepção de sociedade civil critica tanto o paternalismo estatal quanto esta outra forma de colonização da sociedade baseada na economia de mercado sem regulação. Busca realizar o trabalho de uma política social mediante programas autônomos e descentralizados baseados na sociedade civil em vez dos programas tradicionais do “welfare state”, e o trabalho de uma política econômica de regulação mediante formas não-burocráticas e menos intrusivas de legislação.
Trata-se de combinar a “continuação reflexiva do welfare state” (Habermas) na democracia liberal com a “continuação reflexiva da revolução democrática” (Arato) nos regimes autoritários.

2 – Raízes Teóricas

A noção de sociedade civil ressurgiu no cenário teórico e político nos anos 80, graças sobretudo à influência de autores como Keane (1988), Wolfe (1992) e Cohen e Arato (1992). Tal renascimento deve-se principalmente a três fatores: a) o esgotamento das formas de organização política baseadas na tradição marxista, com a consequente reavaliação da proposta marxista de fusão entre sociedade civil, Estado e mercado; b) o fortalecimento no ocidente da crítica ao estado de bem estar social pelo reconhecimento de que as formas estatais de implementação de políticas de bem estar não são neutras, e o surgimento dos chamados “novos movimentos sociais” que centram sua estratégia não na demanda de ação estatal, mas na proposição de que o Estado respeite a autonomia de determinados setores sociais; c) os processos de democratização da América Latina e Europa Oriental, onde os atores sociais e políticos identificaram sua ação como parte da reação da sociedade civil ao Estado (Avritzer, 1993).

O conceito de sociedade civil se encontra no cerne dos processos que levaram à constituição da modernidade ocidental, que se revelou incapaz de produzir formas de solidariedade a partir de estruturas de coordenação impessoal de ação. Boa parte da filosofia política e da sociologia no século XIX esteve voltada para a questão de como produzir formas não particularistas de ação em sociedades onde as formas comunitárias de solidariedade não mais operam, e onde o mercado não é solução satisfatória para a geração de formas de igualdade e solidariedade. Daí a ligação entre a necessidade de se produzir formas modernas de solidariedade e o conceito de sociedade civil, que aparece associado a três constatações:

1. A sociedade civil aparece associada a processos de diferenciação entre Estado e mercado, direito privado e direito público. Ela identifica a vida ética e a construção de estruturas de solidariedade com a limitação da influência do mercado e do Estado sobre as formas interativas de organização social. Trata-se de limitação e regulamentação, e não de abolição.

2. O conceito aparece associado ao sistema legal moderno, que cumpre o papel de relacionar indivíduos sem a intermediação do Estado, cujo poder passa a ser controlado por regras de publicidade operando como limites legais ao exercício da autoridade. Assim, o sistema legal estabelece, através dos direitos positivos, a institucionalização não só da sociedade civil mas também de suas formas de controle sobre o aparelho administrativo do Estado moderno.

3. O conceito de sociedade civil implica o reconhecimento de instituições intermediárias entre o indivíduo, por um lado, e o mercado e o Estado, por outro. Essas instituições mediadoras cumprem o papel de institucionalizar princípios éticos que não podem ser produzidos nem pela ação estratégica do mercado nem pelo exercício do poder de Estado. Nesse sentido, a reconstrução da solidariedade social na modernidade estaria associada à idéia de autonomia social.(Avritzer, 1994).

Segundo Arato e Cohen, os movimentos sociais contemporâneos têm se apoiado em tipos ecléticos de síntese, ligados à história do conceito de sociedade civil. Eles pressupõem, em diferentes combinações, a divisão gramsciana tripartite entre sociedade civil, Estado e mercado, ao mesmo tempo em que preservam aspectos chaves da crítica marxista à sociedade burguesa. Eles reivindicam ainda a defesa liberal dos direitos civis, a ênfase dada por Hegel, Tocqueville e outros à pluralidade societária, a importância dada por Durkheim à solidariedade social, e a defesa da esfera pública e da participação política acentuada por Habermas e Hanna Arendt. Nessa perspectiva, o fim último das revoluções não é mais a reestruturação do Estado a partir de um novo princípio, mas a redefinição das relações entre Estado e sociedade, sob o ponto de vista desta última (Arato e Cohen, 1994).

Por outro lado, Michael Waltzer concebe a “idéia de sociedade civil”como moldura político-teórica que incorpora diversas propostas históricas de sociedade, tais como a marxista associada à cooperação dos produtores diretos, a “comunitarista” fundada no ideal rousseauniano de virtude cívica, a capitalista baseada nas possibilidades oferecidas pelo mercado, e a nacionalista que enfatiza a herança comum e as tradições históricas de uma nação.

Para Waltzer, a sociedade civil se apóia em seres sociais que são ao mesmo tempo cidadãos, produtores, consumidores e membros de uma nação. Ele aponta ainda os perigos de uma concepção despolitizada de sociedade civil que prescindiria do Estado, como foi propagado por alguns dissidentes do regime socialista do Leste Europeu. A sociedade é um campo de tensões onde ambas as esferas – Estado e sociedade civil – devem se controlar mutuamente (Waltzer, 1992).

Já Charles Taylor distingue três diferentes tipos de sociedade civil. No sentido mínimo, ela existe quando houver associações livres fora da tutela do poder estatal. Num sentido mais forte, quando a sociedade como um todo pode estruturar-se e coordenar suas ações mediante associações livres da tutela estatal. E, como alternativa ao segundo sentido, existirá sociedade civil quando o conjunto das associações pode determinar ou influenciar de forma significativa o curso das políticas do Estado.

Haveria duas grandes correntes teóricas na história do conceito de sociedade civil. A primeira, tributária da visão anti-absolutista de Locke, foi seguida por Adam Ferguson e Adam Smith, que enfatizam o caráter econômico da sociedade civil e sustentam que as pessoas podem se autoregular no mercado sem a intervenção do governo. A segunda se inscreve na tradição de Montesquieu, Rousseau e Tocqueville, ressaltando as relações sociais estabelecidas por agentes autônomos (Taylor, 1990).
3 – Habermas e o Mundo da Vida

O processo de modernização, segundo Weber, havia se caracterizado pela dominância da razão instrumental da ciência e tecnologia sobre as outras esferas sociais. A razão, sinônimo de liberdade para os pensadores do Iluminismo, acabou colaborando com as guerras mundiais, bombardeio nuclear de Hiroshima e Nagasaki, campos de concentração, miséria e opressão das massas, tornando-se , para os filósofos da Escola de Frankfurt, sinônimo de dominação. Para buscar uma saída para este pessimismo, Habermas constrói um gigantesco e complexo sistema filosófico baseado em sua teoria da ação comunicativa.

Além da razão instrumental, haveria uma razão comunicativa, fundada na linguagem, que se expressaria na busca do consenso entre os indivíduos, por intermédio do diálogo. Essa razão comunicativa se encontra na esfera cotidiana do “mundo da vida” constituída pelos elementos da cultura, sociedade e personalidade. Já a razão instrumental predominaria no “sistema”, isto é, nas esferas da economia e da política (Estado) que, no processo de modernização capitalista, acabou dominando e “colonizando” o mundo da vida. A disputa do espaço social, nos pontos de encontro entre sistema e mundo da vida, constituiria a disputa política fundamental das sociedades contemporâneas.
A razão instrumental acabou invadindo as esferas da moral e da estética. Habermas tenta resgatar o potencial emancipatório da Razão ao afirmar que a Modernidade é um projeto inacabado. Recusa a redução da idéia de racionalidade à racionalidade instrumental-cognitiva da ciência que dominaria as esferas da racionalidade prático-moral (direito)e da racionalidade estético-expressiva (arte). Para ele, é necessário fazer cessar a “reificação” e a “colonização”, exercida pelo “sistema” sobre o “mundo da vida”, mediante a lógica dialogal da ação comunicativa ( Habermas, 1984).

Combinando de forma original a tradição hegeliano-marxista com o pensamento néo-kantiano da Razão e contribuições de diversas ciências sociais, Habermas confere centralidade ao papel do Direito, cuja pretensão de validade passa agora a ancorar-se na Moral e não mais na Ciência. Caberia ao Direito, elemento essencial à estruturação da vida democrática, a elaboração e regulação das normas que vão orientar a busca do consenso, pelo diálogo, na ação comunicativa.

O discurso dos direitos já foi acusado de ser ideológico e opressor. Para Marx, os direitos formais não passam de reflexos ideológicos da propriedade e relação de troca capitalistas. Mas nem todos os direitos podem ser reduzidos ao direito de propriedade. Outra objeção clássica é a de Foucault para quem os direitos constituem a produção de vontade do Estado soberano articulada, pelo sistema legal positivo, para assegurar a vigilância em todas as dimensões societárias; o direito e o poder não são aqui vistos como reflexos, mas como constitutivos da sociedade, ao lado das relações de produção. Mas o Estado não pode constituir a fonte de sua própria validade. Os direitos surgem enquanto reivindicações de grupos ou indivíduos nos espaços públicos de uma sociedade civil emergente. Eles podem ser garantidos por uma legalidade positiva, mas não se reduzem a ela.

Segundo Arato, os direitos possuem uma dupla natureza ou um caráter ambíguo nas sociedades contemporâneas. Enquanto meio de controle, o direito funciona como veículo para a penetração do mundo da vida pelo poder e pelo dinheiro. Enquanto instituição, o direito contribui para a modernização da sociedade civil, assegurando sua proteção contra a penetração das agências sistêmicas, tornando-se, assim, um componente social do próprio mundo da vida. Neste último sentido, o direito desempenha um papel mais regulativo do que constitutivo, servindo para expandir as esferas de ação reguladas comunicativamente. Esta dimensão potencializadora entra em conflito com a dimensão autoritária da intervenção burocrática implementada pela legislação. Foucault enfatizou exclusivamente o papel da legislação e dos direitos enquanto meio de controle. Mas o papel regulativo do direito, no segundo sentido, pode assegurar uma sociedade civil autônoma, auto-regulada e universalista. Os direitos universais devem, assim, ser vistos “enquanto princípio organizativo de uma sociedade civil moderna, cuja instituição dinâmica é a esfera pública” (Arato e Cohen, 1994).

A análise habermasiana visualisa a sociedade enquanto esfera simultaneamente pública e política, na qual a explicação da ação social se articularia com o movimento político de defesa da sociedade contra a penetração dos subsistemas nas formas comunicativas de ação. Na modernidade ocidental ocorreu, segundo Habermas, um processo de diferenciação das estruturas de racionalidade que dissociou as estruturas sistêmicas das estruturas comunicativas do mundo da vida. Não se trata de teoria dualista de diferenciação entre estado e sociedade, mas de uma forma múltipla de diferenciação, pois as estruturas sistêmicas econômicas e administrativas não só se diferenciam do mundo da vida, mas se diferenciam entre si.

É importante assinalar que tanto o sistema quanto o mundo da vida são atravessados pelas dimensões do público e do privado. No sistema, o público é o Estado, o privado é a economia. No mundo da vida, o público é a participação política dos cidadãos, e o privado é a família. A figura abaixo ilustra essas relações.
SISTEMA
MUNDO DA VIDA
PÚBLICO
Estado
Participação
Opinião Pública
PRIVADO
Economia
Família

O modelo tripartite gera, assim, dois conjuntos de dicotomia entre público e privado. Uma no nível dos subsistemas (estado/economia) e outra no nível da sociedade civil (formação da opinião pública/família). Essas quatro dimensões se relacionam por uma série de trocas tornadas possíveis pelos meios de controle dinheiro e poder. Podemos assim distinguir entre as instituições da esfera privada coordenada comunicativamente (família ou relações de amizade) e aquelas que são coordenadas pelos mecanismos sistêmicos (economia). O mesmo ocorre em relação às duas esferas públicas analiticamente distintas. Em decorrência, pode-se imaginar processos de desprivatização que não envolvem estatização, bem como mostrar que a intervenção do Estado na economia não acarreta necessariamente a absorção ou supressão de uma sociedade civil autônoma.

O conflito entre Estado e mercado, de um lado, e as estruturas interativas do mundo da vida, de outro, leva este último a se organizar em movimentos sociais fundantes da democracia que, para Habermas, é a institucionalização no sistema político das sociedades modernas dos princípios normativos da racionalidade comunicativa. A esfera pública é o local de disputa entre os princípios divergentes de organização da sociabilidade. Os movimentos sociais constituem os atores que reagem à reificação e burocratização, propondo a defesa das formas de solidariedade ameaçadas pela racionalização sistêmica. Eles disputam com o Estado e com o mercado a preservação de um espaço autônomo e democrático de organização, reprodução da cultura e formação de identidade e solidariedade.

Habermas não chega a oferecer uma teoria da sociedade civil. Mas sua distinção analítica entre lógica do sistema e lógica do mundo da vida proporciona um marco analítico onde se pode situar o conceito de sociedade civil. O conceito de integração sistêmica constitui uma primeira aproximação dos mecanismos pelos quais a economia capitalista e a administração burocrática moderna coordenam a ação. Por outro lado, o conceito de integração social do mundo da vida, enquanto consenso normativamente assegurado e comunicativamente reproduzido, aponta o espaço no qual o conceito hermenêutico de sociedade civil pode localizar-se.*
4. Movimentos Sociais e Grupos de Interesse

5 – A Esfera Pública Não-Estatal

A partir da década de 70, a noção de sociedade civil sofreu uma verdadeira ruptura conceitual. Expressões como autonomia, autogestão, independência, participação, “empowerment”, direitos humanos, cidadania, passaram a ser associadas ao conceito de sociedade civil.
Não se trata mais de um sinônimo de sociedade, mas de uma maneira de pensá-la, de uma perspectiva ligada à noção de igualdade de direitos, autonomia, participação, enfim, os direitos civis, políticos e sociais da cidadania. Em virtude disso, a sociedade civil tem que ser “organizada”. O que era um estado natural nos filósofos contratualistas, ou uma condição da política moderna em Hegel e Marx, torna-se agora um objetivo para os ativistas sociais do 2º e 3º Mundos: a sociedade civil tem que ser construída, reforçada, consolidada. Trata-se de meio e fim da democracia política (Fernandes, 1995).

Resgatada dos livros de História pelos ativistas sociais das últimas décadas, a noção de sociedade civil se transforma e passa a ser compreendida em oposição não apenas ao Estado, mas também ao mercado. Trata-se agora de uma terceira dimensão da vida pública, diferente do governo e do mercado. Em vez de sugerir a idéia de uma arena para a competição econômica e a luta pelo poder político, passa a significar exatamente o oposto: um campo onde prevalecem os valores da solidariedade.

É dentro desta perspectiva que trabalham alguns pensadores contemporâneos que forneceram importantes subsídios teóricos para a atuação das chamadas organizações não governamentais, tais como Alan Wolfe, por exemplo. O próprio Habermas, como vimos, havia rompido com a correlação ideológica unívoca entre sociedade civil e esfera privada, entendida como economia, e o Estado entendido como esfera pública. Há uma esfera privada no “sistema” (economia) e uma esfera pública não-estatal, constituída pelos movimentos sociais, ONGs, associações de cidadania.

Assim, os conceito de público e privado não se aplicam mais automaticamente ao Estado e sociedade civil, respectivamente. É possível dizer hoje que existem também as esferas do estatal-privado e do incipiente social-público.

Na esfera estatal-privada estão as empresas e corporações estatais que, embora formalmente públicas, encontram sua lógica na defesa de interesses particulares, econômicos ou setoriais, comportando-se na prática como organizações de mercado. Já na esfera social-pública, ainda emergente, encontram-se os movimentos e instituições que, embora formalmente privados, perseguem objetivos sociais, articulando na prática a construção de um espaço público não-estatal. É o caso das organizações não-governamentais que, como sugere Alan Wolfe, são também organizações de não-mercado (ONMs) e, ainda, organizações não-corporativas (Wolfe, 1992).

Dessa esfera pública não-estatal estariam excluídos os Partidos Políticos que, embora formalmente possam ser considerados instituições da sociedade civil, na prática se comportam como organizações pró-estatais. Voltados à luta pelo poder, os partidos acabam assumindo as “razões de Estado”, pois seu centro estratégico não se situa no interior da sociedade civil que buscam representar, mas no modelo de Estado que pretendem conservar ou mudar (Franco, 1994).

Para Alberto Melucci, a existência de espaços públicos independentes das instituições do governo, do sistema partidário e das estruturas do Estado é condição necessária da democracia contemporânea. Como intermediações entre o nível do poder político e as redes da vida cotidiana, esses espaços públicos requerem simultâneamente os mecanismos da representação e da participação. Ambos são fundamentais para a existência da democracia nas sociedades complexas. Os espaços públicos são pontos de conexão entre as instituições políticas e as demandas coletivas, entre as funções de governo e a representação de conflitos (Melucci, 1988).

A construção dessa esfera social-pública enquanto participação social e política dos cidadãos passa pela existência de entidades e movimentos não-governamentais, não-mercantis, não-corporativos e não-partidários. Tais entidades e movimentos são privados por sua origem, mas públicos por sua finalidade. Eles promovem a articulação entre esfera pública e âmbito privado como nova forma de representação, buscando alternativas de desenvolvimento democrático para a sociedade *.

As ONGs que cumprem funções públicas percebem sua prática como inovadora na articulação de uma nova esfera pública social, e se consideram precursoras de uma nova institucionalidade emergente. O Estado, o mercado, as corporações e os partidos não seriam suficientes para a articulação e ampliação da esfera pública como um todo, nem seriam adequados para a construção de uma nova institucionalidade social-pública. Ao contrário, a pressão de uma esfera social-pública emergente é que poderia reformar e democratizar efetivamente o Estado , o mercado, as corporações e os partidos.

Em suma, essas entidades e movimentos da sociedade civil, de caráter não-governamental, não-mercantil, não-corporativo e não-partidário, podem assumir um papel estratégico quando se transformam em sujeitos políticos autônomos e levantam a bandeira da ética, da cidadania, da democracia e da busca de um novo padrão de desenvolvimento que não produza a exclusão social e a degradação ambiental.
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* Não se trata de apresentar uma visão idílica das ONGs ou de negar o papel do Estado, mercado e partidos. Existem ONGs que defendem interesses particularistas e ninguém ignora a necessidade de fortalecer, ampliar e aperfeiçoar as esferas estatal-pública e social-privada. Existem agentes privados para fins privados (mercado), agentes públicos para fins públicos (Estado), agentes privados para fins públicos (terceiro setor) e também agentes públicos para fins privados (corrupção) (Fernandes, 1995).

6. Rumo à Sociedade Civil Global

Expressão de uma crescente necessidade internacional de regulação, que o sistema vigente não podia satisfazer, as organizações governamentais e não-governamentais proliferaram rapidamente. De 1939 a 1980, as organizações governamentais aumentaram de 80 a mais de 600, enquanto as ONGs cresceram de 730 a 6000. Dos anos 80 em diante, esse crescimento é ainda mais impactante. Este é um dos fatores que, ao lado de alguns outros (degradação ambiental global, erosão da hegemonia norteamericana, dificuldades de integração da Europa Oriental na “nova ordem mundial”) apontam para a revisão do sistema internacional.

Apesar das tendências à constituição de uma função pública transnacional, o Estado nacional/territorial continua sendo a instância central de legitimação do poder e o destinatário de demandas da população. Conseqüentemente, ao mesmo tempo que a socialização global origina problemas sociais, econômicos e ecológicos – cuja solução os cidadãos exigem do Estado – ela reduz cada vez mais a capacidade dos Estados nacionais para resolver problemas. A solução desses problemas parece exigir uma “nova ordem mundial”, formas adequadas de coordenação política inter e transnacional, sem as quais são inevitáveis catástrofes de dimensões globais (catástrofes ecológicas, novas formas de terrorismo etc).

A necessidade de regulação política global não significa perda de significado do Estado nacional: no 3o. Mundo, cabe aos Estados nacionais promover o desenvolvimento econômico e político; as iniciativas de socialização global, além de acarretarem maiores exigências ao Estado, também geram incertezas e inseguranças que vêm reforçar a necessidade de identidade nacional, enquanto não surgem novas identidades a outros níveis.

Mas o Estado não detém mais o monopólio do espaço público. A expansão das ONGs internacionais pode ser vista como um ponto de partida para orientações políticas globais (ou, ao menos, que excedam o nacional), e portanto, também como núcleo para o surgimento de uma sociedade civil mundial. Este fenômeno, porém, ainda é limitado.

Novos problemas acabam por exigir novas instâncias de decisão: enquanto o perigo de uma catástrofe global parecia provir apenas de uma possível guerra atômica, a coordenação política internacional vigente pode ter sido suficiente, pois incluía sobretudo as relações militares leste-oeste. Hoje, porém, surgem novos cenários que parecem difíceis de superar nos limites institucionais vigentes como, por exemplo, as ameaças ao ecossistema global e os perigos de uma desestabilização político-social de dimensão universal, devido às crescentes desigualdades sociais. Neste contexto, uma transferência pelo menos parcial da soberania a instâncias de decisão efetivas, democraticamente legitimadas em nível global, parece inevitável a médio ou longo prazo (Hein, 1994).

A esfera pública transnacional

Ainda não surgiu nenhuma instituição com legitimidade suficiente para desempenhar em escala mundial o papel regulador que os Estados exercem nacionalmente. Após a guerra fria, a ONU vem assumindo posições mais ativas, com intervenções militares ou conferências para discussão de problemas globais. Após a Eco-92 no Rio, tivemos as Conferências de Direitos Humanos em Viena, de População no Cairo, de Desenvolvimento Social em Copenhague, das Mulheres em Pequim, e da Habitação em Istambul. Embora de eficácia questionável, as Conferências têm contribuído para a criação de um espaço público mundial para o equacionamento de questões planetárias.

A constituição dessa esfera pública global tem permitido a emergência de um ator imprescindível ao processo de globalização: a sociedade civil. Estamos nos referindo aqui à multiplicidade de organizações que, seja em nome dos direitos de determinados grupos sociais, seja dada noção de bem-comum, não se submetem nem às razões de Estado, nem aos mecanismo de mercado: sobretudo as ONGs e os movimentos sociais, que vêm se articulando mundialmente. A articulação transnacional da sociedade civil consiste hoje numa das poucas formas de resistência aos desequilíbrios gerados pela globalização, pois seus princípios éticos apontam para a instituição de direitos a serem universalmente reconhecidos. “Talvez isto seja a invenção de uma espécie de cidadania planetária, que pode ser a base de uma democracia em escala mundial” (Muçouçah, 1995).

O Estado e o mercado, sozinhos, parecem sem condições de enfrentar a crise econômica, social e ambiental em que estamos mergulhados e de resolver os desafios contemporâneos. A sociedade está sendo chamada cada vez mais para formular alternativas. A mesma crise que enfraquece o Estado nacional tende a fortalecer as organizações da sociedade civil.

O que significa uma sociedade civil global? A globalização implica a importância crescente do nível supra territorial, ou aterritorial, das instâncias globais, e portanto, a possibilidade e necessidade de desenvolvimento de uma sociedade civil global, o que significa uma esfera que seja não capitalista/não Estado ou anti-competitiva/anti-hierárquica para os esforços democráticos. Daí, as discussões sobre a reforma da ONU e de instâncias interestatais; sobre novos padrões, como o direito de comunicar-se; sobre o funcionamento dos movimentos sociais globais; sobre a inter-relação entre as organizações interestatais, as ONGs e os movimentos sociais globais, que vão além dos distritos eleitorais/territoriais.

A sociedade civil global não é um paraíso de liberdade desterritorializada, solidariedade, preocupação ecológica ou tolerância pluralista. Mas pode ser o espaço para civilizar e superar as estruturas/processos/ideologias capitalistas, estatistas, tecnocráticas etc. É antes um habitat que deve ser construído contínua e coletivamente, do que uma estrutura já existente e representada, ainda imperfeitamente, pelos movimentos sociais internacionais.

O desenvolvimento de uma sociedade civil global depende e, ao mesmo tempo, estimula a democratização, desconcentração e descentralização das organizações interestatais e instituições capitalistas globais. Uma sociedade civil global requer a noção de cidadania planetária, que já não pode ser simplesmente o universalista religioso, o cosmopolita liberal ou o internacionalista socialista.. A transição gradual do capitalismo industrial ao de informação, as múltiplas crises de crescimento e uma propagação da consciência ecológica impõem a necessidade de alternativas em busca de uma política eticamente informada e consciente.

Last but not least, a construção de uma esfera pública transnacional estará balizada por dois princípios: o interesse público internacional e o patrimônio comum da humanidade. Os direitos humanos e o interesse público internacional erguem limites à afirmação das soberanias e, segundo Celso Lafer, se expressam “através da instauração do ponto de vista da humanidade, como princípio englobante da comunidade mundial” (Monserrat Filho, 1995).
A noção de patrimônio comum da humanidade também reconhece interesses superiores da comunidade internacional face ao impasse entre interesses públicos e privados internacionais. Os dois princípios acarretam uma revolução no Direito Internacional Público, tradicionalmente baseado no conceito de soberania, ao transformá-lo em Direito Geral da Humanidade ou, retomando a expressão romana, Direito das Gentes.

Os movimentos sociais

Segundo Anthony Giddens, a etapa contemporânea é de modernidade alta ou radical, caracterizada como o período do capitalismo de informação, complexo, globalizado e de alto risco. A globalização provocou um descentramento do poder em nível internacional: ele reside cada vez menos em um cenário territorial unificado, ou em um sujeito privilegiado único (como a burguesia internacional), ou em um determinante primário (por ex. militar/estratégico), ou em um nível primário (por ex. o Estado nacional).

Não se pode mais continuar entendendo a ordem mundial como assunto de relações entre Estados ou blocos hegemônicos. É necessário uma visão que considere as complexidades das relações entre tempo e lugar e as ambiguidades do espaço como lugar. A teoria da globalização requer uma teoria multidimensional do espaço, de um processo simultâneo de âmbito e intensidade espaço-tempo (Giddens, 1990 e Harvey, 1994).

As relações sociais em cada localidade sofrem crescentemente, mesmo que de modo diverso, o impacto de eventos e processos distantes; e esta relação de entremeamento também é notável entre classes, grupos étnicos e sexos. O reconhecimento do crescente alcance e intensidade das relações de espaço e tempo, de uma socialização global cada vez mais interdependente, tornam arcaicas as noções tradicionais e simplistas do mundo social e sua transformação. Os determinismos de classe, econômico e tecnológico; o insurrecionalismo político e o apocalipticismo global parecem hoje superados pelos novos movimentos sociais que começam a apresentar respostas mais complexas às preocupações globais.

A globalização provoca, por um lado, movimentos democráticos, pluralistas e progressistas, que assinalam a possibilidade de alternativas pós-modernas (pós-militaristas, pós-industriais, pós-capitalistas) e a descoberta de expressão política coletiva. Por outro lado, origina movimentos autoritários, militaristas e apocalípticos, religiosos e seculares, de direita e de esquerda (ex. Sendero Luminoso no Peru e os movimentos fundamentalistas, fascistas, racistas em muitos países).

Um capitalismo de informação global parece oferecer terreno mais favorável aos movimentos sociais do que o capitalismo industrial internacionalizado. O poder dos novos movimentos em nível local, nacional e internacional radica mais em suas novas idéias, valores e princípios organizacionais, que revelam um entendimento implícito e uso das tecnologias de informação. Isto tem sido de grande utilidade no combate aos efeitos perversos da globalização econômica, que analisamos em outro lugar. *

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* Analisamos as principais dimensões da globalização – econômica, social, política, cultural e ambiental – em nosso livro Cidadania e Globalização (Vieira, 1997).
7. As Organizações Não-Governamentais no Espaço Global

Papel das ONGs

Segundo estimativa do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), a atuação das ONGs beneficia cerca de 250 milhões de pessoas nos países em desenvolvimento. As organizações não governamentais e voluntárias tornaram-se importantes peças de apoio aos programas de desenvolvimento nas últimas décadas. Em 1992, a assistência oficial para desenvolvimento dos países subdesenvolvidos alcançava 58,7 bilhões de dólares. Nesse ano, as ONGs distribuíram 5,5 bilhões em doações, representando 10% da assistência governamental e constituindo o quinto maior grupo doador (OCDE – Relatório da Comissão de Assistência ao Desenvolvimento. Paris. 1994). *
Existem ONGs atuando no plano local, nacional, regional e internacional. A vinculação local e a conexão internacional possibilita que as ações locais possam se interligar globalmente. É comum a associação de ONGs em redes que aumentam sua eficácia e campo de atuação.
Em muitos países, as ONGs ajudam a formular as políticas públicas. Em outros, seu papel é importante para fiscalizar projetos bem como para denunciar arbitrariedades do Governo, desde violações de direitos humanos até omissão no cumprimento de compromissos públicos, nacionais ou internacionais. Em alguns países, as ONGs são criadas espontâneamente como associações civis de base. Em outros, são criadas, de cima para baixo, pelo Estado ou empresas do mercado. Neste caso, existe um vício de origem que compromete a autonomia da organização, salvo se ela tiver capacidade de absorver as reivindicações da cidadania e de captar lideranças locais que transmitirão os verdadeiros anseios das comunidades.

As ONGs, em muitos países, têm desenvolvido uma política de alianças de caráter duplo. De um lado, aliam-se ao Estado para exigir do Mercado o equacionamento dos custos sociais e ambientais da produção exigido pelo desenvolvimento sustentável; de outro, aliam-se ao Mercado para exigir do Estado a realização de reformas democráticas que aumentem sua eficiência administrativa.

Mas vai além disso a responsabilidade atual dessas organizações. Face aos impasses criados pelo modelo econômico predominante no mundo, predatório ecologicamente e injusto socialmente, essas entidades estão sendo chamadas a desempenhar um papel de crucial importância: buscar alternativas, do ponto de vista da sociedade civil, para a crise ecológica e social que, pela degradação ambiental, ameaça o planeta e, pela globalização da pobreza, flagela a humanidade.

* O Serviço de Ligação Não Governamental das Nações Unidas publicou, em agosto de 1996, o Dossier As Nações Unidas, as ONGs e a Governabilidade Global, onde se constata que “as ONGs deixaram de ser marginais e chegaram à maturidade. Seus recursos financeiros para desenvolvimento provavelmente ultrapassam os da ONU. As ONGs contribuem para fixar agendas das Nações Unidas, influenciar suas decisões e mobilizar a opinião pública. A agenda de desenvolvimento humano elaborada durante as conferências da ONU representa, em grande medida, a agenda das ONGs”.

Participação Internacional

Nas reuniões internacionais, não existem procedimentos uniformes para a participação das ONGs, que conseguiram se integrar em contextos decisórios de variadas formas. Em muitos países, em geral do Ocidente (Canadá, Holanda, Suecia, França etc), já é rotina a inclusão de representantes de ONGs nas delegações nacionais às conferências internacionais. Eles participam diretamente das negociações como representante da delegação nacional com a designação de “membros públicos”. Metade das delegações do Canadá e dos EUA na Conferência sobre População no Cairo (setembro 94) era composta de representantes de ONGs. Existe, entretanto, segundo algumas organizações, o perigo de cooptação, o que explica a recusa dos grupos de direitos humanos em participar das delegações governamentais.

Os países de tradição autoritária são mais herméticos e impermeáveis à influência das organizações da sociedade civil. O processo das conferências das Nações Unidas inaugurado com a Rio-92, porém, forçou muitos governos, inclusive o Brasil, a se abrirem ao diálogo com as ONGs. Posteriormente, o governo brasileiro, a exemplo dos países mais democráticos do Norte, convidou representantes da sociedade civil para integrar a delegação do Itamaraty nas Conferências sobre População no Cairo (94), Cúpula Social em Copenhague (95), Mulheres em Pequim (95), o que jamais ocorrera antes dos anos 90.

Wally N’Dow, secretário geral da Conferência Habitat II, realizada na cidade de Istambul, em junho de 1996, afirmou que houve uma revolução na forma de trabalho da ONU, pois pela primeira vez as autoridades locais e as ONGs tiveram assento e voz no plenário de uma Conferência das Nações Unidas, embora sem direito a voto. Para ele, o principal avanço obtido foi a presença de novos parceiros na mesa de negociações.
Além das Conferências, as ONGs participaram de diversos grupos de trabalho que definiram normas, diretrizes e regimes de proteção.

A Convenção dos Direitos da Criança, por exemplo, teve participação direta da entidade internacional Salvem as Crianças, além de outras ONGs. Desde 1968, uma série de ONGs tem status consultivo junto à Comissão Econômica e Social da ONU. A Declaração de Estocolmo de 1972 e a Convenção de Biodiversidade da Rio-92 partiram de documentos elaborados pela União Internacional pela Conservação da Natureza. Os povos indígenas têm representação direta na Comissão de Direitos Humanos, as organizações de mulheres alcançaram vitórias expressivas na Conferência sobre População do Cairo, as organizações ambientalistas participam das reuniões da Comissão de Desenvolvimento Sustentável.

Como assinalou o Forum de ONGs Internacionais estabelecidas no Canadá, os dirigentes de ONGs têm mais força do que a maioria dos governos de pequenos países. O secretário-geral da Anistia Internacional ou do Greenpeace, por exemplo, tem mais poder de influência no cenário internacional do que muitos países do Terceiro Mundo (Foy & Régallet, 1995).

A inclusão das ONGs no processo de decisão não está formalizada; depende, não raro, da compreensão da presidência dos trabalhos e da tolerância das delegações nacionais. Ainda assim, documentos elaborados por ONGs são por vêzes oficialmente apresentados em plenário através de um membro de um governo qualquer. As regras da ONU dificultam a participação direta das ONGs, sobretudo as do Sul. A ONU ainda não incorporou integralmente o espírito da Agenda 21, aprovada na Conferência da Rio-92, que dedica 10 de seus 40 capítulos a discutir o envolvimento dos chamados “grupos sociais principais” no acompanhamento, desenvolvimento e implementação das medidas de desenvolvimento sustentável aprovadas pelos governos.

Há uma série de propostas de reformas para assegurar a participação formal das ONGs nos organismos internacionais. Lembrando os precedentes da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), essas propostas propugnam a extensão desse reconhecimento formal para outros contextos, como os órgãos da ONU, entidades internacionais de acompanhamento e monitoramento das decisões da ONU e das instituições de Bretton Woods, aonde as ONGs teriam assento juntamente com os governos e empresas.

As reformas propostas, incluindo o Direito de Petição para atores não-estatais, assegurariam, mediante procedimentos equitativos, a participação da Sociedade Civil nas reuniões inter-governamentais, no Sistema das Nações Unidas e nas instituições financeiras internacionais. Os benefícios institucionais resultantes seriam evidentes, pois, segundo assinalou a Comissão sobre Governabilidade Global – uma iniciativa do ex-chanceler alemão Willy Brandt para analisar o sistema internacional – um fator crucial na eficácia das organizações é a percepção de sua legitimidade, vinculada à participação e transparência em seu processo decisório e à natureza representativa de seus órgãos executivos.

Reivindicar a primazia da sociedade civil exige a articulação de valores humanos universais que vão além da dominação do Estado e das forças do mercado. Tudo indica que as ONGs têm um papel importante a desempenhar nesse processo. Temas como direitos das mulheres, população, emprego, economia, meio ambiente, migração são temas globais, que requerem forums globais para examinar as escolhas e decisões. As ações das ONGs tendem a fortalecer a autonomia e a capacidade das organizações da sociedade civil em todo o mundo. Elas estão enfrentando o enorme desafio de levar os problemas do nível local ao global e vice-versa.

É muito difícil criar políticas e mecanismos de coordenação entre organizações de culturas diversificadas. Apesar de todas as limitações, a emergente sociedade civil global pretende desempenhar um papel histórico importante como a consciência moral do planeta e também por sua capacidade de expressar as necessidades e aspirações que se tornaram uma demanda social em todas as partes e de propor as respectivas soluções.

Em síntese, existem fortes indicações de que as ONGs tendem a desempenhar um papel crescente nas negociações internacionais, como catalizadores de mudanças destinadas a incorporar a sociedade civil no processo de tomada de decisões, e como instrumento de uma emergente cidadania planetária enraizada em valores humanos universais. As organizações não governamentais que atuam no plano internacional poderão, assim, contribuir para a constituição de uma nova institucionalidade política consubstanciada numa esfera pública transnacional.
8. Governabilidade Global e Cidadania Planetária

A idéia de governabilidade global tem encontrado muitas resistências, principalmente nos países do Sul, onde a interdependência crescente, de dinâmica essencialmente econômica, tem se traduzido em maior dependência e menor governabilidade. A noção de “global governance”, como já vimos, não se confunde com a idéia de governo global de caráter centralizado. Trata-se antes de um sistema global de governo e tomada de decisões envolvendo os atores que atuam no cenário internacional.

Vivemos uma situação inédita, pois o problema não é mais apenas a articulação nacional/internacional, mas também a amplitude e intensidade dos problemas globais, e o acesso aos níveis de decisão pertinentes. Como o Estado soberano já não é a melhor instância para tomar decisões em escala planetária, torna-se imperiosa a necessidade de regulação em termos mundiais – uma governabilidade global – para enfrentar os desafios impostos à humanidade e ao planeta.

Apesar disso, a “Nova Ordem Mundial” – prometida após a Guerra do Golfo e a queda dos regimes comunistas do Leste europeu – não passa hoje de um mundo fragmentado, conflituado, sem ordem coerente e marcado pela generalização dos conflitos intraestatais. A proposta de governabilidade global, encaminhada nos anos 80 a partir de questões de segurança e meio ambiente, não foi acompanhada de um esclarecimento sobre a natureza das instituições que assumiriam a tarefa, nem sobre a articulação dos Estados nacionais com elas.
Para o economista francês Michel Rogalsky, a governabilidade global parece esbarrar em 3 grandes paradoxos: a) supõe a existência de uma racionalidade identificável e controlável, num mundo fragmentado, com acentuadas divisões e interesses divergentes; b) como a governabilidade nacional perde terreno dia-a-dia, como subscrever compromissos sem a autoridade suficiente para cumpri-los?; c) diante da impotência crescente do sistema das Nações Unidas, como imaginar e construir uma instituição suplementar democrática, não submetida à influência dos Estados mais poderosos, das forças econômicas e financeiras, ou da comunidade científica? (Rogalsky, 1994).
Apesar do esvasiamento do perigo nuclear e do fim do conflito leste-oeste, a maioria dos problemas globais sobreviveu à guerra fria, trazendo à tona o que estava em segundo plano: a fratura Norte-Sul e os conflitos entre países desenvolvidos. Os desafios mundiais que persistem (proliferação nuclear, química, bacteriológica, ataques aos ecossistemas planetários, migrações massivas, fome, drogas, máfias, desemprego e exclusão social massiva) exigem uma cooperação internacional de fato, pois a mundialização do problemas e dos comportamentos avançou mais rápido do que sua regulação.

Enquanto setores democráticos resistem à idéia de governabilidade global temendo um governo de especialistas que elimine o debate democrático e se transforme numa instância global totalitária – globalitária – certas correntes ecologistas se deixam seduzir por argumentos de cunho ecofascista (ex: Cousteau e a eliminação diária de 350.000 homens para estabilizar a população da terra).

Por outro lado, a maioria dos Estados nacionais não costuma perceber a urgência de determinadas situações, como o risco ecológico. As controvérsias científicas retardam ainda mais as decisões que custam ou nem chegam a ser tomadas porque os diversos países não se sentem imediatamente ameaçados. Os governos democráticos, habituados a curtos períodos eleitorais, às exigências da mídia e a resultados imediatos, se adaptam mal à necessidade de enfrentar problemas de longo prazo.

Mas o essencial é que somente através da cooperação internacional de todos os atores que atuam no processo de globalização podemos esperar soluções. Isto aponta para a limitação das soberanias nacionais e para um compromisso soberano por parte dos Estados. A governabilidade global não se implementará contra as nações, mas, ao contrário, com nações capazes de comprometer-se de modo confiável. O desenvolvimento sustentável é uma dimensão planetária que requer a cooperação de nações, diversas e desiguais, com organizações, desiguais e diversas, da sociedade civil global.

Segundo Hein, o essencial é que o institucional acompanhe o socioeconômico e a política de poder, pois a transformação da função pública deve estar unida a uma transformação do modelo de acumulação, de modo a possibilitar um desenvolvimento ecologicamente sustentável do potencial de produção e a satisfação das necessidades, especialmente nas regiões pobres. Esta é a base para que o processo de socialização global, ainda parcial, possa conduzir a uma sociedade global, que por sua parte deve constituir o embasamento para a função pública global.
Um dos fatores que impedem o desenvolvimento de um sistema global de governabilidade é o chamado sistema das Nações Unidas, pois seu caráter inter-nacional bloqueia a emergência de um novo sistema transnacional de governabilidade, onde teriam participação ativa organizações vivas da sociedade civil (associações científicas, religiosas, entidades de classe, ONGs etc.).

Mas um dos grandes obstáculos à globalização da função pública é o fato de a maioria dos habitantes do 3o. Mundo não existir como sujeito político. Os chamados “riscos do Sul” podem levar a mecanismos globais de controle e repressão, o que demonstra o caráter contraditório do processo político de globalização (Hein, 1994).

Por outro lado, o conceito de desenvolvimento sustentável oferece significativa contribuição ao debate sobre uma nova ordem mundial e a globalização da organização política. Esse conceito, se quer favorecer o objetivo de sustentabilidade fixado pelo Relatório Brundtland (“Nosso Futuro Comum”), isto é, satisfação das necessidades do presente sem comprometer as gerações futuras, deve conter, segundo Hein, entre outros elementos, a necessidade de um novo modelo mundial de acumulação/desenvolvimento, que reintegre grupos sociais ou regiões até agora marginalizados e que possua um caráter ecologicamente durável.

O processo de aprofundamento da socialização global parece irreversível, e a longo prazo tudo indica que a socialização global exigirá seu equivalente em termos da função pública global. Mas não se trata de um desenvolvimento social abstrato, e sim de conflitos sociais e políticos intensos. Até que surja uma sociedade mundial com fundamento suficiente para a ampla transferência de soberania a um Estado global – compreendido não como governo central mas como sistema global de governo – continuarão tendo importância as questões de uma ordem mundial regulada pelas diferentes sociedades nacionais.

Em suma, é importante repisar que não há motivos para supor que a transferência da soberania política a instâncias globais transcorrerá de forma menos contraditória ou mais planificada que a formação dos Estados nacionais burgueses. Por outro lado, a discussão sobre a estrutura institucional da política global deve levar em conta a constituição tendencial de novos atores do processo de globalização – as organizações da sociedade civil global – bem como as tendências econômicas mundiais. As tentativas de influir eficazmente nessas últimas só terão perspectivas de êxito se ocorrerem mudanças nas estruturas institucionais da esfera pública transnacional, redefinindo-se, no plano global, as relações entre Estado, Mercado e Sociedade Civil.

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As três dimensões da atual discussão sobre a ordem mundial – a internacionalização da função pública, a reorganização das relações internacionais após o fim do conflito leste-oeste e uma ordem econômica mundial para o desenvolvimento sustentável – representam aspectos de um processo de transformação, mundial e a longo prazo, da função pública nacional em global. Este processo de transformação corresponde à tendência à globalização inerente ao capitalismo, e transcorre de modo assincrônico e contraditório.

Uma das principais características do mundo contemporâneo é a globalização econômica e o desenvolvimento de novas formas de solidariedade entre os cidadãos, configurando uma tendência para a constituição de uma sociedade civil global como contraponto à tendência de relativo enfraquecimento do Estado-nacional. Para Roland Robertson, entre os elementos que caracterizam a fase atual da globalização – que ele denomina “fase da incerteza”, iniciada nos anos 60 – encontram-se a sociedade civil mundial e a cidadania mundial (Robertson, 1994).
Por outro lado, Boaventura de Sousa Santos assinala que, nos últimos vinte anos, novas formas de ação social transformadora emergiram no mundo: movimentos populares ou novos movimentos sociais com novas agendas políticas – ecologia, paz, antiracismo, antisexismo – ao lado das agendas tradicionais de melhoria da qualidade de vida – sobrevivência econômica, habitação, terra, bem estar social, educação (Santos, 1995).

Esses movimentos, centrados nos temas de democratização, cidadania, liberdades, identidade cultural, além daqueles que constituem a “herança comum da humanidade” (sustentabilidade da vida humana na terra, meio ambiente global, desarmamento nuclear), assumiram a forma de organizações não governamentais e, particularmente, de ONGs transnacionais. Os Tratados Alternativos das ONGs aprovados no Forum Global durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio em 1992 constituem, segundo esse autor, “uma eloquente demonstração do dinamismo das ONGs transnacionais”.

Para o Prof. Richard Falk, da Universidade de Princeton, além da “globalização por cima”, conduzida pelos Estados dos países dominantes e pelas forças do mercado mundial, haveria uma “globalização por baixo”, conduzida pelas forças democráticas transnacionais, enquanto veículos do “direito da humanidade”, visando à criação de uma sociedade civil global, como alternativa à economia global desenhada pelas forças de mercado transnacionais. As esperanças da humanidade dependeriam da capacidade de a “globalização por baixo” enfrentar com eficácia a dominação da “globalização por cima” numa série de arenas chaves que poderiam ser identificadas, em termos gerais, como a ONU (e outras instituições internacionais), a mídia e a orientação dos Estados (Falk, 1995).

Segundo diversos estudiosos da globalização, o sistema político mundial necessita da sociedade mundial. A sociedade civil é condição para o desenvolvimento de uma função pública internacional democrática: só serão criadas as bases para superar as contradições entre a socialização global e a organização política em Estados nacionais quando as instituições globais começarem a ser destinatárias das demandas de uma maioria pobre que se auto-organiza nos atuais países em desenvolvimento.

Isto pressupõe que ao desenvolvimento da função pública a partir de cima (instituições e regimes internacionais controlados pelos países industrializados dominantes) se oponha, a partir de baixo, uma sociedade civil mundial cada vez mais forte (entre outras coisas, mediante a maior expansão e coordenação do trabalho das ONGs internacionais), a qual se converta na base para o desenvolvimento da função pública democrática em escala mundial. Para Hein, “a tentativa de conjurar a ameaça ao meio ambiente mediante uma política de desenvolvimento sustentável pode converter-se no veículo central de um espaço público global democrático, pois essa tentativa, quando séria, implica uma nova ordem econômica e social em nível mundial” (Hein, 1994).

A crise global e a constatação de que somente o Estado e o mercado não vão resolvê-la tendem a fortalecer o papel das ONGs, enquanto organizações da sociedade civil, na construção de alternativas e de mecanismos de cooperação internacional.

As ONGs estão vivendo um processo de construção de sua identidade política como ator nesse processo de globalização, onde sua participação é ainda irregular. Elas participam fazendo lobby nas grandes organizações internacionais, na ONU, nas organizações multilaterais; participam ajudando na formulação de políticas ou de decisão quanto a projetos, mas não estão ainda articuladas e coordenadas para dar uma eficácia política a essa atuação no plano internacional. Por isso, pode-se dizer que as ONGs ainda não são mas tendem a se constituir como atores no processo de globalização, principalmente no que diz respeito à construção de uma nova institucionalidade política global.

A explosão de atividades não-governamentais em geral, e das ONGs em particular, reflete a intensificação da permeabilidade das fronteiras nacionais, bem como os avanços nas comunicações modernas. ONGs dispersas geograficamente e organizações comunitárias de base local podem hoje desenvolver agendas e objetivos comuns no plano internacional.

A partir dos anos 80, começou a entrar em declínio a militância partidária em função da perda de prestígio dos partidos políticos, que deixaram de atrair o interesse político de muitos cidadãos que passaram a se envolver com outros grupos e atividades. Aumentou o fosso entre o sistema institucional de representação no plano do Estado e a chamada sociedade civil organizada.

As associações da sociedade civil têm o papel de formadoras da opinião pública e de constituidoras da opinião coletiva nos espaços situados fora do Estado e do mercado. Distinguem-se dos “grupos de interesse”, caracterizados pela lógica dos interesses econômicos particularistas e pela defesa dos interesses privados específicos, como, por exemplo, as organizações sindicais e empresariais.
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* Para uma análise das mediações entre o conceito de mundo da vida e o conceito de sociedade civil consultar Civil Society and Political Theory (Cohen&Arato, 1995). Para uma exposição mais resumida, ver Cidadania e Globalização (Vieira, 1997).

Os atores da sociedade civil organizados em movimentos sociais cumprem função pública, absorvendo a ação comunicativa existente no mundo da vida e levando-a ao nível da esfera pública. Defendem o interesse público e se constituem como instância de crítica e controle do poder. Os grupos de interesse, por outro lado, possuem uma visão corporativa, organizam-se em “lobbies” e buscam se apropriar dos espaços públicos em função dos seus interesses particularistas.

Os movimentos sociais levantam a bandeira da autonomia e da democratização da sociedade, mas seria um erro imaginar que eles podem prescindir das instituições do Estado enquanto sociedade politicamente organizada. Daí a necessidade de uma estratégia política dual (Cohen & Arato, 1992): os movimentos sociais devem atuar no plano institucional e extra-institucional, apoiados ao mesmo tempo nas organizações da sociedade civil e em outros atores como os partidos e sindicatos.

O prof. Sergio Costa, em aguda observação, mostrou que Habermas fez uma revisão de sua classificação de movimentos sociais que, na Teoria da Ação Comunicativa, eram considerados defensivos, com a exceção do movimento feminista, que seria o único propriamente ofensivo. A partir da noção de “política dual”desenvolvida por Cohen & Arato, Habermas, em seu livro Facticidade e Validade, passa a considerar os movimentos sociais como atores “duais”, com orientação política dupla, simultaneamente defensiva e ofensiva (Costa, 1994).

A distinção entre movimentos socias e grupos de pressão nem sempre, na prática, é muito clara. Em princípio, os primeiros exercem uma função pública, pois defendem interesses públicos de forma aberta e transparente, fortalecendo com sua ação a esfera pública. Já os segundos, como vimos acima, se caracterizam pela defesa de seus interesses particularistas.

Ocorre que, às vezes, organizações da sociedade civil lutam por seus interesses particulares realizando acordos de cúpula, sem discussão pública. Foi o caso de certas associações de moradores que acertaram acordos com o Estado no mesmo estilo dos grupos de interesse. Nesses casos, não é mais possível distinguir, como observa Sergio Costa, as organizações da sociedade civil dos grupos de interesse que se utilizam do Estado para a consecução de seus objetivos particulares (Costa, 1994).

Esses casos, porém, de modo algum podem eliminar a distinção analítica entre, de um lado, movimentos sociais e organizações da sociedade civil, voltados para a defesa da cidadania e do interesse público, e, de outro, as associações de caráter econômico e político-administrativo. É o que tenta fazer a idéia de “setores intermediários” que cai na vala comum ao colocar no mesmo plano todas as organizações entre o Estado e a sociedade civil, desde associações filantrópicas a partidos e sindicatos.

É também o que tentam fazer aqueles que em vão procuram desqualificar as organizações da sociedade civil, equiparando-as a grupos de interesse. Mas os inúmeros exemplos de movimentos sociais lutando por interesses públicos, como bem ilustra, entre outros, a Ação da Cidadania contra a Fome e a Miséria, mostra que as associações civis desempenham cada vez mais um papel de fortalecimento da esfera pública.